依法加强预算管理不断推进国家治理能力现代化

  ——学习新修订的预算法札记

  区人大常委会副主任 李志新

  作为人大财经工作者,当前的首要任务是学习好全国人大常委会新修订的《中华人民共和国预算法》(以下称新预算法),这是新时期自觉贯彻党的十八大和十八届三中全会精神不断推进国家治理能力现代化的具体行动。通过粗浅的学习新预算法和相关资料,在新预算法正式出版前,新预算法实施细则修订发布前(因为新预算法2015年1月1日起开始实施),仅把不系统的不十分准确的学习笔记整理出来,仅供人大从事财经工作的同志学习时参考,不准确的地方敬请指教,待日后更正。

        一、简要回顾预算法十年修改过程

  预算法修改酝酿十年,跨越三届人大,历经四次修改。

  1、修改的结果。2014年8月31日,第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议审议通过了关于修改《中华人民共和国预算法》的决定。并决定从2015年1月1日起施行。这标志着长达十年(从2004年第十一届人大列入修改计划至今)历经四次修改的预算法正式完成。新预算法的颁布标志着我国预算改革由上世纪90年代的行政主导,变为目前的财税改革由法治主导,这不难看出我们国家治理理念的悄然改变或者说重要改变。

  新修订的预算法由原来的11章79条,增加到101条,共计改动82处。其中,我认为最重要的修改是总则中的第一条,也就是预算法的立法宗旨,由原先“强化预算的分配和监督职能,健全国家对预算的管理,加强国家宏观调控”调整为“为了规范政府收支行为,强化预算约束,加强预算管理和监督,建立健全全面规范、公开透明的预算制度,”这是发展理念上的与时俱进,这将为深化经济领域改革奠定坚实的基础;这将为实现党的十八大提出的两个一百年的奋斗目标,促进经济健康持续发展打下坚实基础;这还将为实现党的十八届三中全会全面深化改革总目标,不断推进国家治理能力现代化奠定了一个良好的开端。

  2、修改的过程。现行《预算法》是八届全国人大二次会议于1994年3月22日通过,自1995年1月1日起施行。---2004年第十一届全国人大把《预算法》修改列入立法规划;---2011年11月预算法修正案正式提交十一届全国人大常委会第二十四次会议审议;---2012年6月第十一届全国人大常委会第二十七次会议对预算法修正案草案二次审议稿进行审议;---2014年4月全国人大常委会第八次全会启动对预算法修正案第三次审议程序。

  在全国人大第三次审议预算法修正案的“前夜”,中国共产党召开一次十分重要的十八届三中全会,会议发表了对中国今后历史具有深远影响的文献—《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,我认为这对于预算法的第四次修改起了决定性的作用。当时人民日报发表文章对预算法的修改用了“折返跑”,我认为恰如其分。

  3、修改的意义。---在我国经过三十五年经济快速发展后,各项结构需要调整这样一个新的历史时期,在我国全面深化改革,逐步推进国家治理体系和治理能力现代化的关键时期,推动预算管理法制化,为突破财税改革各项难题提供了法律依据。---彰显了当前在全面深化改革过程中,法制代替行政发挥引领和规范作用,是国家以法律的形式推进财税体制改革的重要举措,同时他也标志着我们国家正在向现代化治理国家迈进。---现代化治理我认为就是依法治理。不难看出新的预算法把政府的全部收入和支出纳入预算;政府的任何支出必须经人大批准;预算公开透明,不公开要追究责任人法律责任。(英国1215年资产阶级革命逼迫国王签署《自由宪章》,议会从国王手里夺得预算权,此后,世界各国相继把预算权交给议会)。这恰恰我们党先进性的重要标志,把人民授予的权利,还原于人民监督之下。

       二、加快建立全面规范公开透明的现代预算制度

  (一)有关现代财政制度

  1、现行财税体制不适应快速发展要求的主要表现

  财政部长楼继伟在报告中指出,---预算管理制度的完整性、科学性、有效性和透明度不够,预算管理偏重收支平衡状态,支出预算偏软,不利于依法治税和人大监督。---税收制度不适应经济社会发展、改革转型的新形势,特别是在解决产能过剩、调节收入分配、促进资源节约和生态环境保护的功能弱,税收优惠政策过多过滥,不利于公平竞争和统一市场环境建立。---中央和地方事权与支出权责任划分存在不清晰、不合理、不规范等问题,转移支付制度不完善,项目过多、规模过大、资金分散、常有配套,不利于财力与事权相匹配的财税体制和推进基本公共财政服务均等化。---财政收入中低速增长与刚性增长矛盾加剧,加之支出固化僵化,财政赤字风险加速集聚,财政中长期可持续面临严峻挑战等。

       2、为什么要建立现代财政制度

  建立现代财政制度是党的十八届三中全会立足全局,面向未来提出的重要战略思想。---是党中央科学把握现代国家发展规律做出的重大部署。---是抓住全面深化改革的关键环节。

       3、建立现代财政制度的意义

  建立现代财政制度是完善社会主义市场体制,加快转变政府职能的迫切需要。---是转变经济发展方式、促进社会持续稳定健康发展的必然要求。---是建立健全现代国家治理结构,实现国家长治久安的重要保障。对于完善中国特色社会主义制度,全面建成小康社会和实现中华民族伟大复兴的中国梦具有重大而深远的意义。

     (二)有关现代预算制度

  现代预算制度是现代财政制度的基础。预算编制科学完整、预算执行规范有效、预算监督公开透明三者有机衔接,相互制衡,是现代预算制度的核心。

       1、改进年度预算控制方式

  现行预算审核包括收入、支出和收支平衡,重点是收支平衡,而不是支出规模和政策。新预算法强调“审核预算的重点由平衡状态,赤字规模向支出预算和政策拓展。”与此同时,收入预算应从约束性向预期性转变。

  2、建立跨年度预算平衡机制

  预算审核重点由财政收支平衡状态向支出政策拓展后,收入预算从约束性转为预期性,预算执行结果有别于预算预期平衡状态将成为常态,特别是年度预算赤字可能突破。年度预算执行超赤字,要建立跨年度弥补机制。

  3、清理规范重点支出挂钩机制

  目前财政收入与GDP挂钩的重点支出有教育、科技、社保、文化、医疗卫生等七项。新预算法提出,清理规范重点支出同财政增幅或生产总值挂钩方式。这有利于增强地方财政投入的针对性、有效性和可持续性。地方财政可以把这些领域继续作为重点优先安排,确保事业发展正常投入。

       4、完善规范转移支付制度

  完善一般性转移支付的稳定增长机制。增加一般性转移支付规模和比例,更好的发挥地方政府贴近基层,就近管理的优势,促进地区间财力均衡

  5、建立政府性债务管理体系

  建立权责发生制的政府综合财务报告制度,建立规范合理的中央和地方债务管理及风险预警机制。这意味着建立地方政府信用评级基层上的地方发债的管理体制。

  6、实施全面规范的预算公开制度

  借鉴国际经验,从我国实际出发,注重顶层设计,明确实施步骤,积极稳妥推进预算公开。逐步扩大公开范围、细化公开内容,不断完善预算公开工作机制,强化对预算公开的监督检查,逐步实施全面规范的预算公开制度。

  三、新预算法六大亮点

  1、政府全部收入预算接受人民监督

  这是新预算法的亮点之一,新预算法第四条规定,政府的全部收入和支出都应当纳入预算管理。讲的是全口径预算管理。第五条规定,预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险预算。讲的是什么是全口径预算。

  2、“避免过头税”预算审核重点转向支出预算和政策

  这是新预算法的亮点之二,收入预算从约束性转向预期性,通过跨年度平衡机制,解决预算执行中的超收或短收问题。现行预算法规定预算审查重点是收支平衡,并要求预算收入征收部门完成上缴任务。于是在客观上带来预算执行“顺周期”问题,容易导致收入征收部门在经济增长放缓时,为完成任务收“过头税”,造成经济“雪上加霜”,而在经济过热时,为不抬高基数搞“藏富于民”,该收不收,造成经济“热上加热。不利于经济平稳可持续发展。

  3、规范转移支付减少“跑部钱进”

  这是新预算法的亮点之三,针对地方可自由支配一般性转移支付规模偏小、限定用途的专项转移支付项目繁杂、交叉重复、资金分散、配套要求多等问题,新预算法第十六条、第三十八条、第五十二条对转移支付的设立原则、目标、预算编制方法、下达实现等做出明确规定。这样一来有利于减少“跑部钱进”现象和中央部门对地方的不适当干预,有利于地方政府统筹安排预算。

  4、“预算公开”入法从源头防止腐败

  这是新预算法的亮点之四,新预算法第十四条对”预算公开“做出全面规定,并在第九十二条规定了违反预算公开规范的法律责任。这样做有利于确保人民群众知情权、参与权和监督权,可以从源头上预防和防止腐败。

  5、严格债务管理防范债务风险

  这是新预算法的亮点之五,新预算法第三十五条和九十四条,按照疏堵结合,“开前门、堵后门、筑围墙”的改革思路,规定了地方政府举债主体、用途、规模、方式、监督制约机制和法律责任等。从法律上解决了地方政府债务怎么借、怎么管、怎么还等问题。

       6、“勤俭节约”入法违纪铁腕追责

  这是新预算法的亮点之六,新预算法第十二条规定了统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。第三十七条规定了严控机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出等。新法还就擅自变更预算、擅自支配库款、隐瞒预算收入等三种情况设置了法律责任,分别体现在第九十二、九十三、九十四、九十五条中。

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